国家城燃管道老化更新改造政策分析
国家政策概述
2022年6月上旬，国务院办公厅发布《城市燃气管道等老化更新改造实施方案（2022—2025年）》（以下简称“方案”），文号为“国办发〔2022〕22号”，成文时间是2022年5月10日。
方案提出的工作目标是：加快开展城市燃气管道等老化更新改造工作，彻底消除安全隐患。2022年抓紧启动实施一批老化更新改造项目。2025年底前，基本完成城市燃气管道等老化更新改造任务。
制定本方案的根本目的是：加强市政基础设施体系化建设，保障安全运行，提升城市安全韧性，促进城市高质量发展，让人民群众生活更安全、更舒心、更美好。
方案明确了四大工作原则：聚焦重点、安全第一；摸清底数、系统治理；因地制宜、统筹施策；建管并重、长效管理。
方案不仅针对城市燃气管道，还包括供水、排水、供热管道和设施。本文仅对与城燃有关的内容进行分析。
方案明确界定了必须更新的四大类城燃管道和设施：（1）市政管道与庭院管道。全部灰口铸铁管道；不满足安全运行要求的球墨铸铁管道；运行年限满20年，经评估存在安全隐患的钢质管道、聚乙烯（PE）管道；运行年限不足20年，存在安全隐患，经评估无法通过落实管控措施保障安全的钢质管道、聚乙烯（PE）管道；存在被建构筑物占压等风险的管道。（2）立管（含引入管、水平干管）。运行年限满20年，经评估存在安全隐患的立管；运行年限不足20年，存在安全隐患，经评估无法通过落实管控措施保障安全的立管。（3）厂站和设施。存在超设计运行年限、安全间距不足、临近人员密集区域、地质灾害风险隐患大等问题，经评估不满足安全运行要求的厂站和设施。（4）用户设施。居民用户的橡胶软管、需加装的安全装置等；工商业等用户存在安全隐患的管道和设施。
方案要求各省级政府按照国家统一部署尽快开展管道老化更新改造标准确定、底数普查、编制实施方案等工作，并将此项工作纳入国家和各省的“十四五”重大工程。
方案特别明确了专业经营单位要“切实承担项目实施主体责任、落实出资责任”。对于城燃管道，“专业经营单位”指的就是城燃公司。
方案还在组织实施、政策支持、配套措施等方面提出了具体要求。
方案出台背景
直接原因。2021年湖北十堰“613重大燃气爆炸事故”是国家高度重视城燃安全管理的导火线。而且，在十堰事故之后，2021年和2022年，在建党百年、“二十大”等重大历史节点的前后，在每年6月“安全生产月”中，在国家已经三令五申严管燃气安全、杜绝重大事故的背景下，全国仍发生多起燃气事故。这些燃气事故整体成为了国家下决心狠抓燃气安全的直接原因。
根本原因。我国城燃产业，从改革开放后算起，已发展40多年；从2004年全国城燃陆续进入天然气时代算起，也高速发展了近20年。各地的城市燃气管道，运行年限、管道材质、建设标准等参差不齐。从燃气设施的物理状态看，运行时间超过20年的设施，客观上也进入了隐患、事故高发期。城燃产业发展的大周期，是近年事故多发的客观因素，也是国家高度重视城燃管道老化更新工作的根本原因。
老旧管道更新“政策包”
自2021年6月后，关于城燃老旧管道更新的国家政策文件不单有前述国务院发布的方案，还有几份重要专项政策，与方案共同组成政策包，主要包括：
2022年6月21日成文，国家住建部和发改委联合发布的《城市燃气管道老化评估工作指南》（建办城函〔2022〕225号）。本文件明确和细化了方案的要求，对城燃管道老化评估工作给出了非常具体的指引，可执行度非常高。
2022年6月14日成文，国家发改委发布的《城市燃气管道等老化更新改造和保障性安居工程中央预算内投资专项管理暂行办法》（发改投资规〔2022〕910号）。本文件是中央财政支持的具体办法。补贴大原则有：按省切块，省里分配，上报国家主管部门备案；不可重复申请；不可用于已完工项目。中央财政支持只适用于三类设施更新改造：（1）居民红线内庭院管、立管等共有设施。（2）居民户内软管更换、加装报警装置等。（3）政府所属市政燃气公用设施。另外，保障性安居工程配套燃气基础设施可用此补贴，但需与旧改项目分开立项。为防止地方政府理解和实施有偏差，本文件中特别写明“不可用于产权属于专业化经营单位和工商用户的设施”，也就是属于城燃公司的资产是不能使用中央财政支持资金来更新改造的。
另外还有国家发改委发布的《“十四五”新型城镇化实施方案》（发改规划〔2022〕960号）、国家住建部发布的《“十四五”全国城市基础设施建设规划》（建城〔2022〕57号）等文件，都将城燃管道更新改造作为“十四五”期间的重点工作。
对城燃行业的影响
方案及其配套文件有几个特点：
一是细。几份文件结合起来，在国家层面已经把哪些燃气设置需要彻底更新；地方政府、城燃公司、各类用户的责任是啥；更新改造的资金从哪儿来、中央财政预算资金可用和不可用情形等问题都规定的非常清晰，甚至连排查摸底用的表格都给设计好了，各地方政府基本照着国家文件干活儿就可以了。
二是严。几份文件都一再强调各地方政府是城燃管道更新的主要责任人，负责普查摸底、建立清单、拟定计划、组织督促城燃公司等各方主体负责实施。各省的情况在事前、事中、事后都要向国家主管部门上报进度或备案，如果是获得中央财政预算支持的项目，那更是要上报项目清单、定期检查实施进度的。一句话，到2025年，关于此项工作，国家首先考核的是地方政府。
三是广。从行业看，方案主要针对燃气，但也包括了供水、排水和供热的管道等设施。从地域看，方案明确要求各省级政府都要尽快出台类似的、更加具体的实施方案。截至2023年1月，已有超过半数的省级政府出台了《城市燃气管道等老化更新改造实施方案》，内容基本和国家方案一致，只是改造任务量、进度时间安排更加具体和细化。
四是实。从2021年下半年开始，国务院安委会已经赴多省开展以燃气隐患排查为主的安全巡查，而且一般都是先查一轮，一年内再“回头看”一次，相当于两次检查。从已公开的部分省份的巡查报告看，发现的问题不少，都是具体的细致的问题，工作扎实。
老旧管道更新改造系列政策对城燃行业的影响主要有以下几个方面：
从长期看，有利于城燃行业持续健康发展。如前所述，部分投运时间超过20年的燃气管道等基础设施确实到了该彻底“体检”并更新维护的阶段。国家层面从未像现在这样高度重视城燃安全管理问题，一年多内发文近10份，国务院安委会多次召开专题会议，国家巡查组在多省开展燃气安全大检查等。各级政府主管部门的高度重视，为城燃公司加快隐患排查和整改提供了很多便利条件，比如施工建设手续办理等。安全供气，是城燃行业生存和发展的底线和生命线。在国家高度重视和大力推动下，在2025年之前，对全国范围的所有燃气设施开展彻底排查，消除隐患，一定是有利于整个行业的持续健康发展的。
从短期看，给城燃公司带来一定经营压力。在方案和中央财政预算支持办法中都明确指出：更新改造的出资原则的“谁的资产谁出资”，资产属于城燃公司的市政公用管道和设施的出资责任人就是城燃公司，且中央财政资金不可用于此类管道更新改造。近年，随着国家对城燃行业的配气价、工程费监管日益严格，加上持续两年购气成本维持高位，城燃公司收入侧的压力普遍很大。而老旧管道更新改造又要在相对集中的时间内增加较大的支出，一进一出，对现金流的压力很大。当然，具体到各城燃公司情况会千差万别，主要是看更新改造的任务量和公司营收能力的对比。一般而言，对于经营年头较长的、单体中小民营燃气公司压力会更大，甚至面临生存问题。
从政府监管角度看，多地开始提倡“一城一企”整合城燃公司。因历史原因，很多城市有多家合法合规、有经营区域的管道燃气公司，体量和经营管理水平各异。十堰613事故后，多份国家政策文件都提到：从提升安全管理水平的角度出发，鼓励和提倡由大型城燃集团整合分散的中小燃气公司。浙江省最早提出“一城一企”概念，已有十多个初步整合案例，广东、河南、云南等省份近期也提出鼓励城燃公司整合。笔者认为，从安全的角度提倡“一城一企”出发点是好的，逻辑也是对的。但是，城燃行业的投资并购已经市场化运作了30年，比较成熟，五大燃气就是通过买买买才有今天的体量。现在，如果各地政府强行或半强行要求每个城市必须在一定时间内完成整合，可能反倒会增加整合的难度，扭曲标的公司的市场价格。其实，在城燃项目并购整合方面，地方政府只要不阻拦、不设置障碍就行，不用插手太深。
老旧管道更新改造系列政策还有一些附加效应。一是短期内有利于燃气管道、波纹管、智能燃气表、报警器、自闭阀等产品的销售，2025年前会有一波集中的需求高峰。二是会加速智慧燃气发展进程。在方案中有一项重点工作是“同步推进数字化、网络化、智能化建设。结合更新改造工作，完善燃气监管系统，将城市燃气管道老化更新改造信息及时纳入，实现城市燃气管道和设施动态监管、互联互通、数据共享”。三是有助于提升全社会的安全用气意识和水平。四是各地方政府日益重视和支持燃气安全相关工作。
最后，给城燃公司一点建议：要认真学习国家政策，更要认真学习本省、本地市的相关政策，如果能提前参与地方政策的制定会更好。国家政策是大方向，实际执行还是以地方政策为准。比如财政支持这事儿，中央财政资金是明确说了不能用于城燃公司的资产改造，但是地方财政如果有实力且愿意支持，也是没问题的。现实中，已有一些地方政府对市政燃气设施的更新改造给与一定比例的资金扶持。
